Odpowiedź ministra kultury i dziedzictwa narodowego - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -
na interpelację nr 15121
w sprawie stanowiska RP w kwestii utajniania przebiegu negocjacji nad układem o zwalczaniu podrabiania w handlu ACTA (Anti-Counterfeiting Trade Agreement) oraz proponowanych w tym układzie zapisach zagrażających wolności Internetu
Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację posłów Grzegorza Pisalskiego i Bożeny Kotkowskiej z dnia 17 marca br., nr SPS-023-15121/10, w sprawie stanowiska RP w kwestii utajniania przebiegu negocjacji nad układem o zwalczaniu podrabiania w handlu ACTA (Anti-Counterfeiting Trade Agreement) oraz proponowanych w tym układzie zapisach zagrażających wolności Internetu, z upoważnienia prezesa Rady Ministrów uprzejmie proszę Pana Marszałka o przyjęcie poniższych wyjaśnień stanowiących odpowiedzi na zadane w interpelacji pytania.
Ad 1. Odnosząc się do postulatu upublicznienia przez rząd RP dokumentu dotyczącego negocjacji w sprawie porozumienia ACTA o nr 6347/10, należy zająć zdecydowanie negatywne stanowisko.
Dokument ten został przygotowany przez służby Komisji Europejskiej na potrzeby dyskusji o stanowisku Unii Europejskiej w sprawie porozumienia ACTA, która odbyła się w dniu 18 lutego br. w Brukseli na posiedzeniu ˝Przyjaciół Prezydencji˝, czyli jednej z formacji roboczych Rady UE zajmujących się stanowiskiem UE w sprawie ACTA.
Dokument 6347/10 zawiera roboczą propozycję stanowiska UE na kolejną rundę negocjacji w sprawie ACTA, która odbyła się w dniach 12-16 kwietnia br. w Nowej Zelandii. Ponieważ zamieszczono w nim informacje na temat stanowisk państw trzecich uczestniczących w wielostronnych negocjacjach dotyczących traktatu międzynarodowego, a także propozycję stanowiska i strategii negocjacyjnej UE, Sekretariat Generalny Rady nadał mu charakter dokumentu niejawnego przez opatrzenie klauzulą RESTREINT UE. Zgodnie z decyzją Rady z dnia 19 marca 2001 r. w sprawie przyjęcia przepisów Rady dotyczących bezpieczeństwa, klauzula ta odpowiada polskiej klauzuli ˝zastrzeżone˝, co oznacza, że ochrona tego dokumentu podlega przepisom ustawy z dnia z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, ze zm.). Rząd RP nie może więc samodzielnie podjąć decyzji o podaniu tego dokumentu do publicznej wiadomości. Nie zmienia tego fakt, że dokument ten został w sposób nieuprawniony zamieszczony w Internecie, gdyż zostało to dokonane z naruszeniem unijnych przepisów o ochronie informacji niejawnych.
Natomiast sam tekst porozumienia będący przedmiotem negocjacji został - w wyniku uzgodnień dokonanych w Nowej Zelandii - podany do publicznej wiadomości i znajduje się m.in. na stronie internetowej Komisji pod adresem
http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=552.
W ujawnionym dokumencie zawarto treść wszystkich aktualnych propozycji zgłoszonych podczas negocjacji, jednak bez ujawniania ich autorów. Informacje o stanowiskach poszczególnych stron negocjacji, w tym Unii Europejskiej, pozostają bowiem zastrzeżone, co jednak nie ma wpływu na możliwość oceny ich treści przez zainteresowane środowiska i opinię społeczną. Natomiast ujawnienie ˝autorstwa˝ poszczególnych stanowisk pozostaje wyłącznie w gestii ich dysponentów. W tym kontekście należy stwierdzić, że informacje dotyczące negocjacji, udzielane przez państwa członkowskie UE, nie mogą prowadzić do ujawnienia stanowiska Unii bez zgody odpowiednich jej organów. Poszczególne dokumenty UE przygotowywane na potrzeby wypracowania tego stanowiska pozostają więc - przynajmniej na razie - niejawne, co dotyczy także przedmiotowego dokumentu nr 6347/10.
Ad 2. W odniesieniu do przepisów ACTA dotyczących egzekwowania praw w środowisku cyfrowym, rząd RP stoi na stanowisku, iż powinny one być zgodne z regulacjami unijnymi w tym zakresie, w szczególności z: dyrektywą 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym), dyrektywą 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącą przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej) oraz dyrektywą 2001/29/WE z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie harmonizacji niektórych aspektów praw autorskich i pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym. Dla Polski nie do zaakceptowania byłaby sztywna regulacja, nakazująca państwu stronie traktatu międzynarodowego nałożenie na dostawców usług dostępu do Internetu obowiązku filtrowania wszystkich połączeń elektronicznych w celu zablokowania wszelkich przypadków nielegalnego transferu plików zawierających utwory chronione prawami autorskimi.
Odrębną kwestią byłby natomiast przepis jedynie umożliwiający władzom krajowym nałożenie takich obowiązków. Nie jest bowiem przesądzone, czy wskazane wyżej dyrektywy już teraz nie dopuszczają takiej regulacji. Zagadnienie to będzie przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości UE w związku ze skierowanym do niego pytaniem prejudycjalnym w sprawie C-70/10 Scarlet Extended. Minister kultury i dziedzictwa narodowego jest zdania, że dyrektywa 2000/31/WE takiej regulacji zakazuje.
Należy też zwrócić uwagę, iż - z uwagi na wyłączne kompetencje UE w zakresie polityki handlowej - porozumienie ACTA, jeżeli uzyska poparcie państw członkowskich, zostanie ratyfikowane i wdrożone za pomocą instrumentów prawnych unijnych, a nie krajowych. W takim przypadku państwa członkowskie będą wdrażać do prawa krajowego odpowiednie przepisy prawa UE wypracowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami określonymi w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a nie bezpośrednio zobowiązania nałożone porozumieniem ACTA.
Trzeba też pamiętać, iż podany do publicznej wiadomości tekst porozumienia ACTA nie jest jeszcze kompleksowym projektem traktatu, a raczej zbiorem propozycji zapisów zgłaszanych przez poszczególne strony negocjacji, w tym przez Unię Europejską, często wobec siebie alternatywnych. Zarówno struktura, jak i treść przyszłego instrumentu prawa międzynarodowego nie są na obecnym etapie ostatecznie przesądzone, co oznacza, że nie jest również przesądzone poparcie Polski i innych państw członkowskich dla tego traktatu.
Ad 3. Ponieważ handlowe aspekty praw własności intelektualnej, będące częścią wspólnej polityki handlowej, stanowiły wyłączną kompetencję Wspólnoty (obecnie - Unii Europejskiej), w kwietniu 2008 r., w oparciu o art. 300 ust. 1 w zw. z art. 133 ust. 3-5 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej*), Rada upoważniła Komisję do prowadzenia negocjacji w sprawie porozumienia ACTA. W zakresie, w jakim przepisy ACTA miałyby wykraczać poza wyłączne kompetencje Wspólnoty (np. przepisy karne), zapewniono udział w tych negocjacjach Prezydencji Rady i - za jej pośrednictwem - państw członkowskich.
Przed każdą sesją negocjacyjną stanowisko UE jest uzgadniane na spotkaniach kilku różnych formacji roboczych Rady, przede wszystkim Komitetu ds. Polityki Handlowej (poprzednio Komitetu 133), Grupy Roboczej ds. Własności Intelektualnej oraz Grupy Przyjaciół Prezydencji. Na podstawie dotychczasowego udziału przedstawicieli MKiDN w pracach tych formacji można dokonać ogólnego podsumowania stanowiska Polski w odniesieniu do porozumienia ACTA (w zakresie, w jakim w pracach uczestniczy resort kultury).
Przede wszystkim należy podkreślić, że Polska popiera prace nad porozumieniem. Skuteczna ochrona praw własności intelektualnej stanowi dla polskiego rządu priorytet. Podstawowym celem porozumienia powinno być ułatwienie współpracy pomiędzy poszczególnymi państwami i określenie wspólnych zasad w zakresie egzekwowania praw własności intelektualnej, mając na uwadze wzrastający poziom obrotu towarami pirackimi i podrabianymi. Tym bardziej rząd z zadowoleniem przyjmuje fakt, iż porozumienie nie zmierza do zmiany materialnej treści poszczególnych praw oraz że określone w nim środki mają przede wszystkim na celu przeciwdziałanie naruszeniom praw własności intelektualnej podejmowanym na skalę komercyjną.
Rząd polski brał szczególnie aktywny udział w dyskusji nad stanowiskiem UE w kwestiach przepisów karnych ACTA oraz jawności prac nad porozumieniem.
W opinii rządu, stanowisko UE odnośnie do przepisów karnych dotyczących ścigania praw własności intelektualnej powinno być wypracowywane szczególnie ostrożnie, biorąc pod uwagę brak unijnej harmonizacji w tym zakresie. Dlatego właściwym podejściem wydaje się ograniczenie przepisów karnych w ACTA do naruszeń prawa autorskiego i praw pokrewnych oraz praw z rejestracji znaków towarowych. Zakres tych regulacji nie powinien bowiem wykraczać ponad przepisy porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (TRIPS), będącego załącznikiem do Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu (WTO) z dnia 15 kwietnia 1994 r.
Polska domagała się także pozostawienia krajowym ustawodawcom decyzji, w przypadku jakich przestępstw powinien istnieć obowiązek podejmowania przez organy ścigania działań z urzędu. Przepisy ACTA powinny brać tu pod uwagę różne systemy prawne - zarówno przewidujące ściganie oparte na zasadzie legalizmu (przyjętej w Polsce, oznaczającej obowiązek podjęcia działań z urzędu), jak i oportunizmu (uprawnienie do podjęcia działań z urzędu).
Ponadto przedstawiciele Polski przy wielu okazjach podczas dyskusji nad stanowiskiem UE opowiadali się za jak największą przejrzystością prac dotyczących porozumienia ACTA i zapewnieniem jawności dokumentów negocjacyjnych. Polska była jednym z inicjatorów wystąpienia skierowanego do Komisji Europejskiej oraz pozostałych stron negocjacji wzywającego do ujawnienia tekstu ACTA będącego przedmiotem prac. W rezultacie tekst ten - jak wspomniano wyżej - został podany do publicznej wiadomości po zakończeniu ostatniej rundy negocjacyjnej w Nowej Zelandii.
Odnośnie do pozostałych kwestii, Polska opowiadała się za tym, aby przepisy w zakresie środków cywilnoprawnych były możliwie najbardziej zbliżone do poziomu określonego w dyrektywie 2004/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie egzekwowania praw własności intelektualnej. Natomiast stanowisko w zakresie egzekwowania praw w środowisku cyfrowym zostało wskazane wyżej.
Ad 4. Rząd nie popiera żadnych propozycji, których celem byłoby samo w sobie ograniczenie wolności w Internecie albo prywatności jego użytkowników. Wartości te nie mogą jednak stanowić usprawiedliwienia dla dokonywanych przy użyciu tego medium naruszeń praw własności intelektualnej. Dlatego każdy instrument prawny przewidujący regulacje w tym zakresie musi zapewniać odpowiednią równowagę pomiędzy ochroną prawa własności a dostępem do dóbr kultury i respektowaniem sfery prywatności jednostki.
Środowiska stojące w obronie szeroko pojmowanej ˝wolności Internetu˝ wydają się nie dostrzegać konieczności zapewnienia, aby także w sieci było przestrzegane obowiązujące prawo, a wręcz wyrażają poglądy podważające sens ochrony praw własności intelektualnej. Tymczasem interesy właścicieli praw autorskich i praw pokrewnych, a więc zarówno ˝wielkich koncernów przemysłu rozrywkowego˝, jak i indywidualnych, bardziej lub mniej znanych twórców i artystów, których utwory są udostępniane w Internecie, nie mogą doznawać uszczerbku spowodowanego brakiem możliwości egzekwowania swoich praw w przypadku naruszeń dokonanych w sieci. Globalna sieć komputerowa nie może bowiem stanowić sfery, w której prawo nie obowiązuje. Natomiast do ustawodawcy należy takie wyważenie uprawnień poszczególnych podmiotów korzystających z tej sieci, aby prawa żadnej ze stron nie przeważały w nadmiernym, nieuzasadnionym stopniu, a równocześnie aby nie były naruszane konstytucyjne prawa i swobody obywateli.
Ad 5. Rząd RP będzie kontynuował udział w pracach formacji roboczych Rady w celu wypracowania jak najbardziej wyważonych regulacji w zakresie egzekwowania praw własności intelektualnej. Planowany jest też udział przedstawicieli Polski w kolejnej rundzie negocjacyjnej porozumienia ACTA, chociaż - z uwagi na wyłączne kompetencje UE w zakresie polityki handlowej oraz przyjęty mandat negocjacyjny - państwa członkowskie nie biorą bezpośredniego udziału w negocjacjach, a jedynie w wypracowaniu stanowiska UE.
Ad 6. Stowarzyszenie Internet Society Poland pismem z dnia 24 listopada 2009 r. zwróciło się z wnioskiem - w trybie ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) - o udostępnienie:
- imienia, nazwiska i funkcji osoby prowadzącej rozmowy i negocjacje w sprawie porozumienia ACTA oraz odpowiedzialnej za przygotowanie stanowiska polskiego ministerstwa;
- treści dotychczasowych stanowisk ministerstwa w odniesieniu do porozumienia ACTA;
- treści dotychczasowych dokumentów związanych z negocjacjami w ww. sprawie oraz treści innych dokumentów dotyczących negocjowanego traktatu.
Minister kultury i dziedzictwa narodowego pismem z dnia 26 stycznia 2010 r., znak DP/179/10, udzielił informacji, o których mowa w tiret 1 i 2. Poinformował także, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe udzielenie przez MKiDN informacji w zakresie, w którym podlegają one udostępnieniu na podstawie innych przepisów, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W przypadku dokumentów organów UE będzie to rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. UE L 145 z 31.05.2001, str. 43; polskie wydanie specjalne rozdz. 1, t. 3, str. 331) określające w sposób odmienny niż polska ustawa zasady dostępu do dokumentów niejawnych zawierających informacje o negocjacjach międzynarodowych i polityce handlowej Unii.
W związku z powyższym minister poinformował wnioskodawcę o możliwości uzyskania dostępu do informacji będących w dyspozycji organów UE, wskazując dwa tryby wystąpienia ze stosownym wnioskiem - bezpośrednio do tych organów albo za pośrednictwem rządu RP. Ponieważ konieczne byłoby wskazanie w takim wniosku konkretnych żądanych dokumentów, minister zwrócił się do wnioskodawcy o ich wskazanie w przypadku, gdyby chciał skorzystać z ˝pośrednictwa˝ rządu, wyznaczając w tym zakresie 14-dniowy termin wynikający z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Natomiast niewydanie przez ministra decyzji umarzającej postępowanie, pomimo nieotrzymania odpowiedzi od wnioskodawcy, wynikało z intensyfikacji działań podejmowanych przez rząd RP wraz z innymi państwami członkowskimi, mających na celu upublicznienie treści negocjowanego porozumienia, co w rezultacie nastąpiło w dniu 21 kwietnia br.
Brak decyzji nie uniemożliwiał jednak wnioskodawcy samodzielnego zwrócenia się do organów UE z wnioskiem o udostępnienie żądanych dokumentów ani też zaskarżenia do sądu administracyjnego wspomnianego wyżej pisma MKiDN z dnia 26 stycznia br. na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) lub ewentualnej bezczynności ministra w tej sprawie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy.
Ad 7. Wyrażone w art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nie doznaje uszczerbku przez to, że istnieje odrębny tryb uzyskania dostępu do informacji publicznej wytworzonej przez organy polskie i unijne. Przyjmując, chociaż nie przesądzając, że wspomniany przepis konstytucji ma zastosowanie także do dokumentów unijnych, należy wskazać, że procedurę umożliwiającą uzyskanie dostępu do tego rodzaju informacji określa przywołane wyżej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001. Z uwagi na odmienność tej procedury od trybu określonego w polskiej ustawie, a także mając na uwadze różnice co do przesłanek odmowy dostępu, na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (który - w przypadku dokumentów UE - wydaje się stanowić logiczną konsekwencję zasady pierwszeństwa stosowania prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, określonej w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP), w odniesieniu do dokumentów UE, w szczególności objętych klauzulami uzasadniającymi odmowę ich udostępnienia na podstawie polskiej ustawy, wyłączne zastosowanie znajdzie regulacja UE.
Obywatele Polski mają więc zapewnioną możliwość uzyskania dostępu do tego rodzaju informacji, przy czym MKiDN nie podejmuje się oceny zgodności rozporządzenia 1049/2001 z polską konstytucją.
Mam nadzieję, że Pan Marszałek uzna powyższe wyjaśnienia za satysfakcjonujące.
Z poważaniem
Minister
Bogdan Zdrojewski
Warszawa, dnia 5 maja 2010 r.
